Representación política y acciones afirmativas indígenas: ¿Avances en la representación pluricultural o solo buenas intenciones?

En México, la población indígena ha sido históricamente discriminada, también en la esfera política. Si bien 21.5 por ciento de la población se autoadscribe como indígena (INEGI, 2015), este sector se encuentra subrepresentado en la Cámara de Diputados y Diputadas del Congreso General, y su representación disminuyó sistemáticamente antes de 2018. De acuerdo con datos del Instituto Nacional Electoral (INE), de los 28 distritos federales uninominales identificados como indígenas por tener 40% o más de población con identidad étnica, 14 personas indígenas accedieron a una diputación en 2006, de las cuales, sólo dos eran mujeres; en 2009 ganaron 10 personas indígenas (tres mujeres); en 2012 fueron electas 7 personas indígenas (dos mujeres); en 2015 únicamente seis accedieron a tal cargo y todos fueron hombres; mientras que en 2018 de las 13 personas indígenas obtuvieron diputaciones federales solo 3 fueron mujeres.

Tabla 1. Acceso de personas indígenas a la Cámara de Diputados y Diputadas

LegislaturaDiputaciones indígenas% de la CámaraHombresMujeres
LX (2006-2009)142.8122
LXI (2009-2012)102.073
LXII (2012-2015)72.852
LXIII (2015-2018)61.260
LXIV (2018-2021)[1]132.6103
Fuente: Acuerdo INE/CG572/2020

El incremento de personas indígenas que accedieron a una diputación federal en 2018 fue resultado de la aplicación de medidas de acción afirmativa para obligar a los partidos a postular, paritariamente, fórmulas integradas por personas indígenas en las candidaturas a diputaciones por el principio de mayoría relativa en, por lo menos, 13 de los 28 distritos electorales federales indígenas,[2] aplicando el criterio de adscripción calificada, esto es, que en el registro de candidaturas los partidos debían adjuntar las constancias con la que las y los aspirantes acreditaron el vínculo con la comunidad por el que pretendían ser postulados (Acuerdo INE/CG508/2017 y Sentencia SUP-RAP-726/2017).

La aplicación de acciones afirmativas para diputaciones federales fue un avance en la representación de la población indígena, sobre todo considerando el Informe de la Misión Indígena Internacional de Observación Electoral de Pueblos Indígenas donde se señala la preocupación por “la falta de representatividad política de los Pueblos Indígenas en la democracia mexicana […]” así como por el hecho de que las mujeres indígenas que contienden por cargos de representación son postuladas en distritos donde tienen nulas posibilidades de ganar (FILAC, 2018:14).

Para seguir avanzando y revertir la subrepresentación de la población con pertenencia étnica en los órganos de deliberación, el INE para el proceso electoral 2020-2021 aprobó ampliar la acción afirmativa indígena de 13 a 21 distritos en que los partidos deberán postular personas que se autoadscriban como indígenas, de los cuales, al menos 11 deberán ser mujeres (Acuerdo INE/572/2020). Además, las postulaciones serán divididas en tres bloques de competitividad distribuidas paritariamente.

Asimismo, la medida se amplía a las postulaciones por el principio de representación proporcional al establecer que: en la Primera, Segunda y Quinta circunscripción electoral nacional los partidos deberán postular al menos una fórmula indígena ubicada en el primer bloque de 10 fórmulas de cada lista; mientras que en las circunscripciones Cuarta y Tercera deberán postular al menos cuatro y dos fórmulas indígenas, respectivamente, respetando el principio de paridad (en total no más de cinco fórmulas deberán corresponder al mismo género). De esta manera, 30 fórmulas de candidaturas a diputaciones federales deberán ser para personas indígenas (21 fórmulas de mayoría relativa y 9 de representación proporcional), lo que representa 6% de la integración de la Cámara de Diputados.

Tabla 2. Cuota para personas indígenas en Representación Proporcional

CircunscripciónPrimeraSegundaTerceraCuartaQuinta
Porcentaje de población que se autoadscribe como indígena12.9%10.4%41.02%23.01%21.36%
Número de fórmulas que representa ese porcentaje en el bloque de las 10 primeras fórmulas de cada lista1.214.12.32.1
Número mínimo de candidaturas de origen indígena a postular en las listas, de las cuales al menos una debería ubicarse en el primer bloque de 10 fórmulas11421
Fuente: Acuerdo INE/CG572/2020

Los partidos políticos nacionales deberán acreditar el vínculo que la persona candidata tiene con su comunidad en el distrito por el que se postula o la entidad a la que pertenece, a fin de garantizar que la ciudadanía votará efectivamente por candidaturas indígenas en dichos territorios. Para acreditar la adscripción calificada indígena, con perspectiva intercultural los medios de prueba idóneos de manera ejemplificativa (no limitativa) serán:

  • Haber prestado servicios comunitarios o haber desempeñado cargos tradicionales en el pueblo originario o comunidad indígena por el que pretenda ser postulada.
  • Participar en reuniones de trabajo tendientes a mejorar las instituciones o resolver los conflictos de la vida comunal.
  • Ser representante o miembro de alguna comunidad o asociación indígena que tenga como finalidad mejorar o conservar sus instituciones dentro de la población o distrito indígena.

La aplicación de la acción afirmativa indígena en 2018 mostró que el requisito de autoadscripción calificada es parte de un proceso inacabado de reconocimiento y acreditación de las instituciones y de las formas de organización de dichos territorios (Vázquez, 2018), ya que el Catálogo de autoridades indígenas es condición necesaria para determinar la pertenencia a los pueblos y comunidades indígenas respectivos, así como para certificar que efectivamente se es parte de ellos. Sin embargo, la creación del instrumento referido es agenda pendiente, al punto de no ser claro qué autoridad tiene facultades para elaborarlo.

Esta situación se puso de manifiesto en el proceso electoral de Hidalgo 2019-2020, donde la Sala Toluca del TEPJF determinó la imposibilidad del Instituto Estatal Electoral Hidalgo para acatar la sentencia del Tribunal Electoral del Estado de Hidalgo, por la que se le obligaba a emitir un catálogo de autoridades indígenas e identificar a las y los representantes que expedirían las constancias de vinculación comunitaria, a fin de acreditar la autoadscripción calificada rumbo al registro de candidaturas indígenas para las elecciones locales de 2020.

De acuerdo con el TEPJF, la legislación de la entidad no faculta al IEEH para emitir dicho catálogo (TEEHRAP-NAH-016/2019). En cambio, en Oaxaca el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca elabora a más tardar en enero del año previo al de la elección por el régimen de sistemas normativos indígenas, un Catálogo de Municipios Sujetos al Régimen de Sistemas Normativos Indígenas, ello por indicación expresa de la ley electoral local. Estos ejemplos muestran que comprobar la adscripción indígena sigue siendo un punto bastante controvertido, toda vez que aún no se tiene claro qué Catálogo de autoridades indígenas será válido para corroborar la pertenencia efectiva a la comunidad indígena y qué autoridad es la facultada para emitirlo, en un contexto donde candidaturas propuestas por los partidos políticos han intentado simular la autoadscripción, por ejemplo en Bochil, Chiapas.

Respecto de los distritos electorales uninominales no-indígenas, el Acuerdo INE/572/2020 recomienda a los partidos procurar que registren candidaturas de personas pertenecientes a las comunidades indígenas para que accedan a los cargos de elección popular. Además, en el supuesto de que las mismas personas se postulen por ambos principios de representación, si resultan electas por mayoría relativa, la diputación por representación proporcional se asignará a su suplente. Si se canceló el registro de alguna de las personas integrantes de la fórmula, se asignará a la persona propietaria o suplente integrante de la fórmula de adscripción indígena que siga en el orden de la lista respectiva. En caso de agotarse la lista, el partido deberá elegir a una persona de adscripción indígena para el cargo respectivo de entre las fórmulas de mayoría relativa postuladas en los distritos indígenas de la misma circunscripción que no obtuvieron el triunfo.

Si bien, la aplicación de acciones afirmativas indígenas por el principio de representación proporcional y su ampliación a 21 distritos uninominales indígenas constituye un avance importante en la construcción de una democracia pluricultural, persisten algunas preguntas sobre la aplicación de la medida:

  • ¿Por qué se eligieron 21 y no los 28 distritos uninominales indígenas? Aun si la cuota abarcara los 28 distritos, ello representa menos del 10% del total de distritos en el país. La sentencia de 2018 del TEPJF señala que la medida implementada fue válida para ese proceso electoral, sin perjuicio de que, en su momento pudiera ser modificada, en atención a los resultados obtenidos con su implementación, así́ como con plena observancia de los principios de progresividad y propersona estatuidos en el artículo 1° de la Carta Magna, en este sentido, lo que se puede comprobar es que pocas personas indígenas acceden a una curul, ya que no son postuladas por los partidos políticos.
  • ¿Por qué se consideró el porcentaje de población hablante de lengua indígena como estándar mínimo (6.5% equivalente a 33 curules)[3] en vez de considerar el porcentaje de población que se autoadscribe como indígena (21.5% equivalente 108 diputaciones) para optimizar el ejercicio del derecho a la representación política de las personas pertenecientes a pueblos originarios y comunidades indígenas?
  • ¿Por qué la medida se limita a 30 fórmulas indígenas (6% de la integración de la Cámara de Diputados) y no llega a las 33 que corresponden al estándar mínimo establecido equivalente al 6.5% de la población mexicana que es hablante de lengua indígena? 
  • ¿Por qué en la Quinta circunscripción el número mínimo de candidaturas indígenas es 1 −y no 2− si el número de fórmulas que representa el porcentaje de población que se autoadscribe como indígena (21.36%) es 2.1?
  • ¿Con base en criterio qué se decidió la inclusión de la fórmula indígena en el primer bloque de diez fórmulas de las listas de candidaturas por el principio de representación proporcional? Es decir, ¿por qué no se planteó que fuera en el primer bloque de 3 o de cinco fórmulas, o cualquier otro número menor a diez?

Es innegable que hay avances en la aplicación de acciones afirmativas para revertir la histórica subrepresentación de la población indígena, aunque persisten retos para mejorar la aplicación de dichos mecanismos y, por tanto, para garantizar el acceso de las mujeres indígenas en igualdad de condiciones que los hombres a los espacios de toma de decisión. En las entidades ha habido ya avances en los pasados procesos electorales para promover la postulación de personas indígenas y su integración a los congresos locales y ayuntamientos. Dos retos importantes se observan para el proceso electoral 2020-2021, uno es establecer qué institución es la encargada de crear los catálogos de autoridades indígenas, ya que dichos instrumentos serán pieza fundamental para garantizar que las y los candidatos realmente pertenezcan a las comunidades indígenas y, por tanto, para garantizar la aplicación efectiva de la paridad de género, y el otro implica al ámbito legislativo, pues está pendiente la reforma legislativa para adoptar acciones afirmativas indígenas aplicables a las senadurías.

La finalidad de las acciones afirmativas es garantizar a las comunidades indígenas una representación efectiva de sus intereses culturales, sociales y económicos, que sus voces en los numerosos lenguajes que hay en el país se escuchen en el Congreso, que partición en la toma de decisiones y sean sujetos activos en la construcción de políticas públicas. La acción afirmativa indígena podría haberse aplicado a 33 curules −no 30 como establece el Acuerdo INE/572/2020− ampliando la cuota de 21 a 23 distritos uninominales indígenas y de 9 a 10 fórmulas de representación proporcional (agregando una fórmula más a la Quinta circunscripción). Todo esto muestra que hay áreas de oportunidad en la adopción de mecanismos formales para fortalecer la representación pluricultural y sustantiva de los pueblos indígenas en la democracia mexicana, los cuales deberán ser resueltos por la autoridad jurisdiccional electoral.

No menos importante es el compromiso que deben tener los partidos políticos para no intentar burlar la acción afirmativa, como entidades de interés público deben ser representativos de toda la sociedad mexicana, una sociedad diversidad y plural. Es importante mencionar que el Acuerdo del INE fue impugnado por diferentes partidos políticos, por lo que el TEPJF tendrá que analizar y pronunciarse sobre el tema en las siguientes semanas.

Referencias

Acuerdo INE/508/2017. (2017). Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral por el que se indican los criterios aplicables para el registro de candidaturas a los distintos cargos de elección popular que presenten los partidos políticos y, en su caso, las coaliciones ante los Consejos del Instituto, para el Proceso Electoral Federal 2017-2018, Diario Oficial de la Federación, México.

Acuerdo INE/572/2020. (2020). Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral por el que se aprueban los criterios aplicables para el registro de candidaturas a diputaciones por ambos principios que presenten los partidos políticos nacionales y, en su caso, las coaliciones ante los Consejos del Instituto, para el Proceso Electoral Federal 2020-2021, Diario Oficial de la Federación, México.

Hevia Rocha, Teresa (coord.). (2019). Impacto de las medidas afirmativas de género y de personas indígenas en el registro de candidaturas: proceso electoral federal 2017-2018, México, Instituto Nacional Electoral, p.250.

SUP-RAP-726/2017 y Acumulados. (2017). Sentencia, Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México.

Vázquez Correa, Lorena. (2020)., “Representación política y acciones afirmativas indígenas: la agenda pendiente”. Mirada Legislativa No. 192, Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República, Ciudad de México, 21p.


[1] Hevia Rocha, Teresa (coord.), Impacto de las medidas afirmativas de género y de personas indígenas en el registro de candidaturas: proceso electoral federal 2017-2018, México, Instituto Nacional Electoral, 2019, p.250.

[2] En aquella ocasión la acción afirmativa indígena aplicó en los distritos indígenas donde la población autoadscrita supera 60% de la población total.

[3] De acuerdo con el INE, 6.5% por ciento de la población mexicana es hablante de lengua indígena y dicho estándar mínimo (6.5%) trasladado a diputaciones federales equivale a 33 curules en la integración total de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Es decir, 33 diputaciones federales indígenas es el estándar mínimo de representación política de los pueblos originarios.

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